治理|陆福兴:农村社会建设进程中的管理体制创新

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随着经济的迅速发展，我国农村的经济成分、组织形式、就业方式、利益关系、生活方式等都发生了重大变化，农村社会建设只有跟上这种变化，才能公平调整农村各种利益关系，有效化解农村社会矛盾，让农民充分享受社会发展成果，实现公平正义和社会和谐。

一、管理体制创新的必要性

一是农村压力型管理体制造成农村社会公共服务供给短缺

提供公共服务是政府的主要功能，也是政府的重要职责。但是，在当前农村的压力型政府管理体制下，下级政府常常迫于上级政府的压力，以完成上级政府的指标和保障自己的帽子和位子为行动指南，忽视了农民的利益和公共需求，最终导致政府的目标是完成上级政府的各项工作任务，而疏于农村公共产品供给。

二是农村寻利型管理体制造成社会利益分配的对立

在基层政府财政包干的体制下，政府要保证财政增长和公共运行，就必须寻利或寻租。政府寻求自身的活动经费和发展资金，也需要寻找利益源泉。如山西某县廉租房预收30年租金，政府把下几届政府的钱透支了；香河县与开发商合伙卖农民的地等。经常出问题的强制拆迁，是政府争夺农民利益的极端表现。

三是农村集权型管理体制造成政府权力制衡丧失

集权型体制造成了政府对社会权力的垄断，政府管了不该管、也管不了的事情，影响了公民社会的发展。比如，前几年公安抓夫妻在家里看黄碟的事件，就是政府管了不该管的事情。集权型政府一权独大，没有监督和制衡，既容易侵害公民权利，也容易形成腐败。

四是农村控制型管理体制造成公民社会发展的障碍

农民群众是农村社会治安的主体力量，但控制型政府把农民作为社会治安的潜在对象进行控制，势必影响政府与民众之间的沟通。在信息不对称的情况下，引发了农民的抗争。比如，当前农村的信访事件、群体性事件造成了基层政府的管理困惑。

二、管理体制创新要解决的几个问题

一是农村管理体制创新与乡镇治理

乡镇治理是农村管理体制创新的首要问题。当前乡镇治理出现了新的趋势：农民原子化向组织化转型，农民的社会支持需求迫切。如何创新管理体制，培育社会组织帮助农民实现组织化，如何确保乡镇党委政府的治理权力，树立乡村治理权威，维护正常的政治秩序和社会秩序，同时又保护社会发展活力，是乡镇治理的首要问题。

二是农村管理体制创新与村民自治

随着“政社合一”的公社控制向民主自治管理转化，农民的社会权利保障需求日渐增强。市场经济打破了政社合一的公社控制体制，村民自治快速崛起。村民自治与乡镇治理权利尽管在理论上一致，但实际上具有非同质性，甚至存在对立。当前，如何合理划分两者的职权和治理范围，使两者相互促进而不是冲突打架，需要一个过程，可能还包括观念、意识、体制和机制都必须转换的过程。

三是农村管理创新与农村社会组织

随着市场经济体制的建立和完善，农民的社会生存风险逐渐加大，政府统一标准和无选择的风险防范措施，难以满足农民的各种需求。要消除偏见，规范社会组织发展，为农民提供完善的社会化服务，改变农民博弈能力弱小的状态，以免发生类似“蒜你狠”和“豆你玩”、菜价下降菜农自杀的问题。

四是社会管理体制创新与农村社区发展

随着农村公民社会发展，农民对社会空间的需求快速增长，公民社会利益集中向利益分化发展。因此，农村社区发展显得尤为重要。培养农民社区意识、增强农民社区服务、促进农村社区经济、培育现代社区情理，都是农村管理体制创新的重要内容。

五是农村社会发展与教育体制创新

恢复高考后，农民通过教育，达到了社会流动的目的，一大批跳出农门的农家子弟，在各行各业发挥着重要作用。社会发展到今天，农民子弟读完大学反而难以找到工作，农村新的“读书无用论”兴起。如何改革农村教育体制，创新农村就业途径和模式，让农民通过教育途径实现新的社会流动，政府和社会都有责任。

六是农村管理体制创新与农村人才发展

当前，愿意留在农村的人越来越少，年轻力壮的人大多选择了外出打工。尽管减少农民、农民职业化是当今专家学者喊得很响亮的口号，但是，我们不能不担忧和考虑今后谁来种田的问题。农村如何吸引和留住人才，农村高层次人才如何培养与使用，如何培育现代农民和农村干部，以及农村人才如何开发和充分使用是农村教育体制创新的关键。

三、管理体制创新的途径

一是推进县域城乡一体化管理

城乡一体化是农村社会管理创新的前提和基础，只有消除城乡二元差距，善待农民经济权利，推进社会服务均等化，维护农民自治权利，才能调动农民社会建设的主体积极性。

二是培育社会组织

社会组织是农村公民社会的重要主体，也是为农民提供公共服务的重要新力量。因而，必须支持农民组织发展，为农民组织提供指导服务，用宽松的管理政策对待农民组织。

三是构建服务型政府、法治型政府和责任政府

不同的政府提供不同的服务，产生相对应的社会。因此，构建服务型政府、法治型政府、责任型政府，是农村社会管理创新的前提和保障。

四是建立健全农村社会流动机制

农村社会流动是农村发展的必然结果，只有尽快消除城乡二元户籍制度，建立和完善农村社会教育机制，建立和完善农民就业保障机制，才能推动农民的合理流动。

五是建立健全农村矛盾调处机制

矛盾调处是农村和谐发展的重要保障，如何建立完善利益表达协调机制，建立社会舆情汇集预警机制，完善农村社会保障机制，让农民充分表达自己的利益，是农村社会管理创新的重要问题。

六是促进公民社会发展

农村社会管理创新的关键问题是建设公民社会，培养公民意识、维护公民权利，提升公民素质是公民社会建设的三大任务。

（作者系湖南省农村发展研究院院长、湖南省社科院农发所副研究员）

（此为原稿，与书刊有出入）

文章来源:《中国乡村发现》第18期 红旗出版社

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